方正證券：環保督察的由來與未來
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文：方正公用事業團隊 郭麗麗、靳曉雪、李思萌 2017.08.27
導讀
市場中對於環保督察的各類整理與分析文章不計其數，但能將環保督察與歷史政策及未來展望相互關聯分析的文章微乎其微。督察是手段，不是目的。督察的執行有基礎、有依據。環保督察的未來要常態化，更要法制化。
摘要
環保督察執行基礎：環境規劃與標準提出
環保督察不是憑空執行，也不是無據可依。近幾十年來，我國制定大量的環保規劃和標準，成為督察的重要依據和基礎。
環保督察目標：環境質量逐步改善
各項環保標準的頒佈後，企業如何去執行成為新的難題。央企與國有率先成為截污減排的先行者，安裝治理設備，加大治理設施的投入。但是很多缺少社會責任感的中小企業，以犧牲環境為代價生產低價產品，這又造成不公平性的競爭。環保督察的實施，針對散亂污企業的環保問題進行嚴查嚴打，同時規范瞭大中企業的環保措施執行。中央環保督察至今已進行到第四批；針對特定區域或行業的突出環境問題，專項督查與中央環保督察互為補充。
督察常態化、監管法制化，我國環保事業進入良性發展階段
長期來看，環境保護需要以完善的法律制度與常態化的督察機制為基礎，將環保成本顯性化與公平化，使企業自覺做到清潔生產和末端污染治理，環保行業才會進入到良性發展階段，目前來看，環保法律制度與管理制度都正在形成。
環保督察雙向影響環保企業
短期關停、限產是環保督察直接管理手段，但長期看，環保治理的需求空間將逐步打開。同時，環保督察帶來環保企業的經營監管加強，建設運營規范化，直接利好大中型環保企業，行業集中度進一步提升。
環保督察利好行業及投資標的
短期環保督察帶來的影響是關停限產和煤改氣工程的快速推進，中長期來看，隨著第四輪環保督察完成，環保督察進入“回頭看”的環節，督察中的問題整改將逐步落實，將提升環保治理空間。
關停限產，利好傳統周期品行業，周期產品價格上漲，如鋼鐵廚房油煙處理、電解鋁、水泥、煤炭、玻璃、有色冶煉、化工，利好環保措施規范的大型企業。同時建議關註煤改氣，大氣治理，水治理，固廢治理，環境監測等領域相關受益公司。
風險提示：環保督察力度低於預期，宏觀經濟風險
目錄
1. 環保督察執行基礎：環境規劃與標準
2. 環保督察目標：環境質量逐步改善
3. 督察常態化、監管法制化，我國環保事業進入良性發展階段
4. 環保督察雙向影響環保企業
5. 環保督察利好行業及投資標的
正文
1 環保督察執行基礎：環境規劃與標準
環保督察不是憑空執行，也不是無據可依。近幾十年來，我國制定大量的環保規劃和標準，成為督察的重要依據和基礎。
1.1 十八大報告，“生態文明建設”被提高到前所未有的戰略高度
2012年，十八大報告中提出“五位一體”的中國特色社會主義事業總體佈局，首次將生態文明建設和經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設放在瞭同等重要的位置上。習近平總書記結合新的實踐需要，對推進生態文明建設提出瞭更加豐富、更加系統、更加明確的指導思想和總體要求：第一，作出生態文明建設總體部署。第二，正確處理經濟發展與環境保護關系。第三，牢固樹立生態紅線觀念。第四，探索環境保護新路。第五，著力解決損害群眾健康的突出環境問題。第六，完善生態文明建設制度體系。
1.2 生態文明建設的綱領性文件
2015年4月，國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》，是中央就生態文明建設作出全面專題部署的第一個文件，明確瞭生態文明建設的總體要求、目標願景、重點任務和制度體系，突出體現瞭戰略性、綜合性、系統性和可操作性，是指導我國全面開展生態文明建設的頂層設計文件。
2015年9月，國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，從自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八個方面，搭建基礎性框架，構建產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系。該方案是統帥生態文明體制各領域改革的綱領性文件，具有全局性、綜合性和指導性。
2016年11月，國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，從空氣、水、土壤等生態環境質量，污染物排放總量、生態保護修復等方面提出主要目標。
1.3 各細分領域規劃與標準
1.3.1 大氣治理
2013年，國務院印發《大氣污染防治計劃》，簡稱“氣十條”，提出到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
2015年12月，國務院常委會決定，在2020年之前對燃煤電廠全面實施超低排放與節能改造。
2017年2月，國務院發佈《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，提出京津冀及周邊“2+26”個城市協同開展大氣污染防治工作的計劃，從產能結構調整、冬季清潔取暖、工業大氣污染治理、工業企業錯峰生產、嚴控機動車排放等方面，分解落實任務，嚴格考核問責，以確保區域空氣質量改善。
2017年6月，環保部發佈《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染物排放標準》等20項國傢污染物排放標準修改單，對鋼鐵、建材、有色、火電、鍋爐、焦化等行業污染物排放標準，並要求現有企業無組織排放控制措施從2019年1月1日起執行，京津冀“2+26”個城市自2017年10月1日起執行。
1.3.2 水治理
2015年4月，國務院發佈《關於印發水污染防治行動計劃的通知》（水十條），提出到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。
2015年8月，住建部、環保部等聯合印發《城市黑臭水體整治工作指南》，提出目標到2015 年底前，地級及以上城市建成區應完成水體排查，公佈黑臭水體名稱、責任人及達標期限；2017 年底前，地級及以上城市建成區應實現河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口;直轄市、省會城市、計劃單列市建成區基本消除黑臭水體；2020 年底前，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內；到2030 年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。
2016年12月，國務院印發《水污染防治行動計劃實施情況考核規定（試行）》，要求自2017年至2020年，逐年對上年度各地《水十條》實施情況進行年度考核，考核水環境質量目標完成情況和水污染防治重點工作完成情況。2021年對2020年度進行終期考核，僅考核水環境質量目標完成情況。水環境質量目標完成情況60分以下，或地表水水質優良比例、劣Ⅴ類水體控制比例任何一項未達到目標，終期考核認定為不合格。考核結果經國務院審定後，由環境保護部向各省（區、市）人民政府通報，向社會公開，並交由中央幹部主管部門作為對各省（區、市）領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要依據。
1.3.3 土壤治理
2016年5月，國務院發佈《土壤污染防治計劃》（土十條），提出到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。
2 環保督察目標：環境質量逐步改善
各項環保標準的頒佈後，企業如何去執行成為新的難題。央企與國有企業率先成為截污減排的先行者，安裝治理設備，加大治理設施的投入。但是很多缺少社會責任感的中小企業，以犧牲環境為代價生產低價產品，這又造成不公平性的競爭。環保督察的實施，針對散亂污企業的環保問題進行嚴查嚴打，同時規范瞭大中企業的環保措施執行。
2.1 “查”與“察”有何區別？
督查組和督察組，都是以督為主，兩者大方向是一致的，側重點有所不同。督察組是例行檢查，上級查看下級工作有何問題，政策落實情況如何，幫助解決。而督查組更傾向於地方有違法亂紀行為時進行的檢察。“相較而言，督察組權力更大。”
政府制定出臺一系列路線方針、政策措施後，積極有效地貫徹執行，才能使得深化改革得以順利實施。環保督察是將規劃與標準逐步落實的手段，也是供給側改革產能出清的重要抓手。
2.2 《環境保護督察方案（試行）》政策出臺
2015年7月，中央全面深化改革領導小組通過瞭《環境保護督察方案（試行）》，明確建立環保督察機制。督察工作將以中央環境保護督察組的形式，對省區市黨委和政府及其有關部門開展，並下沉至部分地市級黨委政府部門。環保督察強調“黨政同責”、“一崗雙責”，意味著地方黨委與政府一道接受監督，督察結果作為領導幹部考核評價任免的重要依據。
按照中央要求，督察組進駐時間約為1個月左右。在督查期間，各督察組將設立專門值班電話和郵政信箱，受理被督察省份環保方面來信和來電舉報，其他不屬於受理范圍的信訪問題，將按規定交由被督察地區、單位和有關部門處理。督察行動開始前要召開動員會，結束後舉行反饋會。各省區市整改方案要在30天內上報國務院，6個月內報送整改情況，並且同步對外界公開。
2.3 中央環保督察
中央環保督察自2016年1月份在河北試點開展以來，已完成三批共計23個省份的督察工作，結辦舉報問題數6萬餘個，立案處罰案件數近2萬個，問責1萬餘人。根據督察反饋情況，各省制定並公開整改方案，目前前兩批共16個省已公佈督察整改方案，第三批8省督察組已給出反饋，地方政府正在制定整改方案。
2017年8月，第四批環保督察已完成在四川、吉林等8省進駐。至此，2016-2017年共2年時間，中央環保督察將完成全國所有省份的督察。
2.3.1 中央環保督察工作流程
督察進駐分三個階段：省級層面督察、下沉地市督察、梳理分析歸檔。三個階段各有側重，依次推進。進駐後，同時公佈舉報電話、郵箱，受理群眾舉報。
第一階段省級層面督察，督察組明確分工，一部分人對包括省委書記、省長在內的多位省級領導，以及經信、發改、住建等與環保密切相關的省直部門主要負責人個別談話；其他人則調閱材料、走訪問詢、開會研究、聚焦問題。
第二階段下沉督察，目的是針對省級層面掌握苗頭的問題做深做實，核實取證。一般不再發現新問題。某些特定問題還需要專項補充督察。
最後梳理匯總寫報告階段，將省級層面督察、下沉督察以及受理的舉報線索進行綜合，寫成督察報告。報告上的每一個問題線索，都有問詢筆錄等數十份材料支撐。
2.3.2 中央環保督察整改問題總結
目前前兩批環保督察各省已經給出瞭整改方案，我們總結各省整改問題清單，可以看出環保督察問題主要集中在：
（1）政府問責方面，地方政府對環保問題不重視，管理混亂，規劃執行不到位，環評審批程序不嚴格等，這是督察意見中占比最多的問題；
（2）環保設施方面，污水處理廠排水不達標、缺乏污泥處置設施，危廢處置存在缺口，垃圾填埋防護措施不到位等，多地缺乏VOC回收處置設施；
（3）生態保護方面，環境保護區內存在違法養殖、采砂等活動，重點流域存在污水直排現象，自然保護區內違法開墾林地耕地，地下水超采等；
（4）大氣治理方面，散煤替換、小鍋爐淘汰等工作不到位，煤炭、鋼鐵、冶金、水泥等過剩行業淘汰落後產能工作滯後；
（5）工業末端治理方面，化工、有色、制藥、造紙等行業環保設施缺位或落後，環境污染嚴重。
2.4 專項督查
針對特定區域或行業的突出環境問題，環保部組織專項督查與中央環保督察互為補充。比如針對京津冀大氣污染問題，環保部組織瞭2017年第一季度空氣質量專項督查和京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查。
2017年是《大氣污染防治行動計劃》第一階段的決戰之年。目標為到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上；京津冀區域細顆粒物濃度下降25%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在每立方米60微克左右。
而在京津冀區域，2016年北京PM2.5年均濃度為每立方米73微克，北京要完成“大氣十條”中規定的“2017年PM2.5年均濃度達到每立方米60微克”的任務，意味著2017年要在2016年基礎上再下降近20%。
今年前7個月，京津冀區域13個城市平均優良天數比例為50.6%，同比下降6.8個百分點。PM2.5濃度為每立方米69微克，同比上升11.3%；PM10濃度為每立方米121微克，同比上升10%。受1、2月份數據影響，上半年京津冀大氣污染情況較去年同期更加嚴重。確保圓滿完成“大氣十條”目標任務迫在眉睫，為此環保部組織開展瞭一系列專項督查。
2.4.1 2017年第一季度空氣質量專項督查
2017年2月15日至3月18日，環境保護部組織開展2017年第一季度空氣質量專項督查，會同北京、天津、河北等6省（市），組成18個督查組，共計260餘人，對北京市，天津市，河北省石傢莊等18個重點城市進行督查。督查中堅持督政與督企相結合，將督查重點放在區縣一級，突出向基層傳導壓力，采取部長巡查、走訪問詢、現場抽查、夜查暗查等方式，走訪、檢查單位和企業8500餘傢，發現存在問題的單位企業有3119傢。
2.4.2 京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查
為繼續鞏固和擴大戰果，推動大氣環境質量持續改善，環境保護部從全國抽調5600名環境執法人員，將對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。
本次強化督查將開展25輪次，采取“壓茬式”輪換，通過前後輪次各4名人員共同工作一周的方式進行交接，確保督查工作的延續性。
此次強化督查是環境保護有史以來，國傢層面直接組織的最大規模行動，主要對7個方面進行督查，包括相關地方各級政府及有關部門落實大氣污染防治任務情況，固定污染源環保設施運行及達標排放情況，“高架源”自動監測設施安裝、聯網及運行情況，“散亂污”企業排查、取締情況，錯峰生產企業停產、限產措施執行情況，涉揮發性有機污染物企業治理設施安裝運行情況等。
自4月7日，強化督查已完成9個輪次的督查輪換，截至8月20日，強化督查共現場檢查企業40925傢，發現問題企業22620個，督辦突出問題9040個，約談8個市縣區主要負責同志。發現存在環境問題的企業仍占55.3%。
2.4.3 京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動
8月24日，針對秋冬季大氣污染治理仍然存在的薄弱環節，環保部推出《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。方案提出目標， 2017 年10 月至2018 年3 月，京津冀大氣污染傳輸通道城市PM2.5 平均濃度同比下降15%以上，重污染天數同比下降15%以上。
攻堅行動將聚焦重點區域、重點行業，督促地方及時做好信息公開，實行量化問責，進一步鞏固督查成果，堅決杜絕“散亂污”企業異地轉移和死灰復燃，做好秋冬季大氣污染防治工作。
根據4個多月的大氣污染防治強化督查工作經驗，秋冬季大氣污染強化督查重點將調整為：一是把穩固工業企業、“散亂污”企業及集群綜合整治成果作為堅守陣地，持續加大工業源督查，包括工業企業揚塵治理情況、工業企業淘汰和搬遷情況、揮發性有機物（VOCs）治理情況、施工工地揚塵管理情況、加油站整改情況、工業企業達標排放等治理情況、“散亂污”企業及集群綜合整治情況、重點行業企業排污許可證發放情況；二是把壓煤減排、提標改造作為主攻方向，加強燃煤管控督查，包括小鍋爐淘汰和改造情況、清潔取暖及燃煤替代情況；三是把錯峰生產、重污染天氣妥善應對作為重要應急保障手段，重點督查重污染天氣應急措施落實情況和錯峰生產落實情況。
2.5 環保督查五步法
2017年6月，新環保部長李幹傑提出“五步法”環保督查管理思路，即督查、交辦、巡查、約談、專項督察的一套“組合拳”。
3 督察常態化、監管法制化，我國環保事業進入良性發展階段
長期來看，環境保護需要以完善的法律制度與常態化的督察機制為基礎，將環保成本顯性化與公平化，使企業自覺做到清潔生產和末端污染治理，環保行業才會進入到良性發展階段，目前來看，制度基礎正在逐漸形成。
3.1 環保法律制度建設
我國環保法制體系已基本完善，《環境保護法》自1979年出臺以後歷經多次修訂，逐步加大違法處罰力度；“兩高司法”《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若幹問題的解釋》重新修訂，自2017年起實施，嚴厲打擊監測數據造假及危廢處置，細化定罪量刑標準；《環境保護稅法》將於2018年起開始實施。
此外，針對大氣、水、土壤，相應法律法規也基本出臺。2016年新修訂的《大氣污染防治法》開始實施，明確目標責任，以改善大氣環境質量為目標，提高處罰力度；2017年6月，全國人大常委會審議通過《關於修改水污染防治法的決定》，更加明確各級政府的水環境質量責任，提出增加總量控制制度和排污許可制度，建立水環境質量監測和水污染物排放監測制度等修改內容，自2018年起實施；2017年6月，人大常委會通過《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》，正式法律即將出臺。
3.2 環境管理制度建設
環境管理制度層面，國傢已逐步完成環保督察制度、黨政幹部環保責任追究辦法、環保機構垂直管理改革、河長制、排污許可證制度等的建設工作，不斷完善以解決環境管理中存在的問題。
3.3 環保督察常態化
目前環保督察從制度、責任落實、監測網絡、傳導路徑等方面都在在逐步完善，環保督察的長效機制正在形成，未來環保督察將成常態化。
環保機構垂直管理制度，保障環保監測執法的獨立性與公平性；“黨政同責，一崗雙責”和環保終身責任制，將環保責任落實到黨政官員；完善生態監測網絡建設，為厘清落實責任提供數據支撐；中央環保督察在兩年時間內走遍全國，打通環保壓力自上而下的傳導路徑。
3.4 民間NGO等組成多元化監督主體
參照其他國傢成熟的環境管理模式，在環保事業的良性發展階段，民間NGO、媒體、公民、政府等將形成多元監督主體，通過法律和制度明確責任主體，縮短環境問題發現與解決周期。
如美國環保社會組織在環境類司法實踐中扮演“立法者”角色，推動環境立法和決策，通過訴訟來發展法律，維護公眾的環境權益。美國司法實踐中，存在大量申訴主體為環保NGO的案件，環保NGO通過訴訟來設計、改寫美國法律。澳大利亞環保組織則是通過動員公民、媒體、其他第三方組織來參與社會焦點，監督的多元主體在社會行動模式下形成，迫使問題責任人對問題做成積極反饋。
4 環保督察雙向影響環保企業
4.1 環保督察帶動治理需求空間
環保督察以“督政”和“督企”相結合的方式，以環境質量為目標，短期關停、限產是直接管理手段，但長期看，環保治理的缺口必將補上，環保治理的需求空間將逐步打開。
以鋼鐵行業為例，京津冀區域要求石傢莊、唐山、邯鄲、安陽等重點城市，采暖季鋼鐵產能限產50%，鋼鐵限產不是簡單的“一刀切”，而是與環境質量、企業環保設施、排放水平掛鉤。鋼鐵價格靜電除煙機受益環保督察帶來的供給側改革而上漲，企業有動力投入環保設施以快速復產，鋼鐵脫硫、脫硝、除塵等環保設施市場需求快速提升。鋼鐵生產流程中，70%左右的污染物來自於燒結環節，按照燒結機面積平均180平米，污染治理設施投資約1億元左右，目前全國共有900臺燒結機，市場空間約900億元。
不僅工業環保，污水處理廠、管網建設、垃圾處理廠、危廢處理等環境基礎設施也存在缺口，未來將逐步得以完善。
4.2 環保企業受督察影響生產經營規范化
雖然環保督察給企業帶來污染治理的新增空間，但環保企業的生產經營也受到更加嚴格的監管，設計、工程、運營都要規范化，這一變化直接利好大中型環保企業，對環保行業而言，也是產能削減，行業集中度進一步提升。
比如近日環保部、發改委等六部委對廢電子、廢傢電拆靜電油煙處理機解等再生利用行業進行清理整頓工作，重點取締一批固廢非法加工利用小作坊，禁止洋垃圾入境非法加工，規范回收市場，以利於規范環保建設的大型規范化企業。
5 環保督察利好行業及投資標的
短期內，環保督察帶來的影響是關停限產和煤改氣工程的快速推進，中長期來看，隨著第四輪環保督察完成，環保督察進入“回頭看”的環節，督察中的問題整改將逐步落實，將提升環保治理空間。
關停限產，利好傳統周期品行業，周期產品價格上漲，如鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、玻璃、有色冶煉、化工，利好環保措施規范的大型企業。
煤改氣方面，京津冀區域的煤改氣工程有明確的時間要求與補貼政策，建議關註相關受益標的。
大氣治理方面，建議關註燃煤電廠大氣治理龍頭並積極向非電領域拓展的上市公司；
水治理方面，建議關註具有技術優勢和豐富工程經驗的上市公司；
固廢治理方面，建議關註危廢處置和環境修復等領域龍頭企業；
環境監測方面，環保督察帶動環境自動化監測設備需求，建議關註相關公司。
文章來源：2017.8.27《環保督察的由來與未來》
團隊介紹
郭麗麗：方正證券(601901,股吧)研究所董事，環保與公用事業首席分析師，曾就職於環保部下屬研究院，擁有深厚的專業背景與業內資源。2012年加入方正證券研究所，多年來專註行業政策與公司基本面研判，發表深度報告40餘篇，以專業化的視角解讀政策趨勢，用前瞻性的研究引領投資方向，曾獲第十三屆新財富最佳分析師公用事業第三名、第十四屆新財富最佳分析師公用事業第四名以及水晶球、金牛獎、第一財經、天眼等多個獎項。
李思萌：方正證券環保與公用事業分析師，2016年第十四屆新財富最佳分析師電力及公用事業第四名團隊核心成員，2015年第十三屆新財富最佳分析師電力及公用事業第三名團隊成員。美國南加州大學經濟數學專業本科，約翰霍普金斯大學金融碩士，於2015年加入方正證券研究所。
靳曉雪，方正證券環保與公用事業分析師，2016年第十四屆新財富最佳分析師電力及公用事業第四名團隊核心成員，同濟大學環境工程專業本科，管理學碩士畢業，曾就職於國金證券(600109,股吧)，2016年加入方正證券研究所。
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